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Construindo o Estado Republicano

Luiz Carlos Bresser-Pereira
Rio de Janeiro: Editora FGV, 2009.


Este livro discute, do ponto de vista histórico, a construção de um "Estado republicano", ou seja, um Estado forte e capaz, dotado de legitimidade democrática e de eficiência administrativa, e apto a se defender contra indivíduos e grupos poderosos que buscam capturá-lo ou privatizá-lo.

Resenha de Arnaldo Sampaio de Moraes Godoy

Sumário

Prefácio
Introdução

Parte I - A ascenção do Estado moderno
  1. Formas históricas de Estado
  2. Estado absoluto e administração patrimonial
  3. O Estado liberal e a reforma do serviço público
  4. A transição para a democracia liberal
  5. O Estado socialdemocrático
  6. A crise do Estado socialdemocrático
  7. O sistema global e o Estado
  8. O surgimento dos direitos republicanos
  9. O Estado social-liberal
10. O Estado republicano
11. Democracia republicana
Parte II - Reformando a administração pública
12. Reforma burocrática ou reforma do serviço público
13. A reforma da gestão pública na prática
14. A definição da reforma da gestão pública
15. O modelo básico
16. Delegação de poder e descentralização
17. Agências executivas e reguladoras
18. Organizações sociais
19. Administrando a partir do núcleo estratégico
Parte III - Uma discussão sobre a reforma
20. Escolha racional ou teoria das organizações?
21. Os críticos da reforma
22. A restrição democrática
Conclusão
Bibliografia

PREFÁCIO

 Este livro trata do novo estado democrático que está surgindo e da reforma que conduz a ele: a reforma da gestão pública. Minhas preocupações centrais serão, primeiro, compreender como o estado moderno se transformou do estado absoluto do início do capitalismo no estado social-democrático de hoje, e possivelmente no estado social-liberal e republicano do século XXI em segundo lugar, discutir a importância do estado forte, legítimo e democrático no sistema global e em terceiro lugar, propor um modelo de reforma da gestão pública ndash uma ferramenta para a construção desse estado republicano. 

O livro faz uma abordagem eclética e ’razoável’ do estado e das reformas institucionais que são necessárias, partindo do pressuposto de que a experiência política do mundo ocidental tem sido uma experiência de progresso continuado. Assim, apesar dos intensos conflitos que acompanharam esse progresso, os melhores aspectos do republicanismo, do liberalismo, da democracia e do socialismo estão, de um modo ou de outro, presentes nas democracias modernas.(1) Elas estão presentes em termos ’razoáveis’. Ao contrário de Aristóteles na Antiguidade e de John Rawls no século XX, para quem idéias e instituições devem ser principalmente razoáveis, a maioria dos teóricos políticos do passado trataram as ideologias ou doutrinas políticas em termos puros ou radicais. Essa abordagem pouco razoável torna a argumentação inoperante e o compromisso, impossível, embora a argumentação e o compromisso sejam as duas principais ferramentas com as quais a democracia atinge o quase-consenso e aperfeiçoa suas instituições. A abordagem deliberadamente eclética e razoável deste livro alia-se a uma visão distintamente republicana da política, pois acredito que nosso sistema político e social é o produto do esforço de cidadãos motivados por interesse próprio que são capazes, no entanto, de perceber e promover o interesse público. Não compartilho da visão dominante nas ciências sociais de que o mundo social é regulado por leis naturais. Concordo que limitações estruturais devem ser levadas em conta, desde que essa abordagem não leve ao cinismo moral ou ao pessimismo generalizado. A abordagem republicana não é nem cínica nem voluntarista. Ela assume que a reforma institucional é possível, mas que esse processo é o produto coletivo e frequumlentemente conflitante de muitas mentes, de todo tipo de interesses, e de diferentes competências técnicas e emocionais na formulação e implementação das políticas públicas. As reformas muitas vezes serão de segunda mão e viciadas em relação aos ricos, deixando os pobres infelizes e revoltados. O republicanismo tem sido tradicionalmente elitista ou aristocrático o republicanismo moderno é democrático. Muitas vezes os reformadores falam como se fossem os únicos detentores da razão ou da justiça, mas ninguém pode legitimamente reivindicar tal monopólio. A história da humanidade foi escrita pelas elites, mas cada vez mais descobrimos que os cidadãos comuns têm uma voz, e que é através da participação e deliberação democráticas que será possível construir um sistema de governo que faça sentido.
A ciência política e a teoria política estiveram profundamente envolvidas no estudo das mudanças constitucionais e institucionais que permitiram a transição do estado liberal para o estado democrático. Conceitos como os de sociedade civil, estado e governo, partidos políticos e comportamento dos eleitores, política parlamentar e a elaboração de leis, os papéis do executivo e do judiciário, a transição democrática e a consolidação democrática ndash todos esses temas foram objeto de tratamento exaustivo pela ciência política porque envolviam a mudança, o novo porque eram oriundos do caráter inusitado e revolucionário da democracia. Enquanto isso, estudos do aparelho do estado e da gestão pública foram retardados por uma abordagem burocrática da administração pública. Desde os anos 80, no entanto, a reforma da gestão pública apareceu em quase todas as democracias avançadas e em algumas democracias novas. Este livro discute essa mudança histórica e as novas teorias que procuram explicá-la.
Dá-se aqui maior importância ao estado do que costuma ocorrer na ciência política anglo-americana, para quem o processo de governo costumava fazer mais sentido do que a estrutura organizacional e institucional do estado. As tradições republicanas e liberais que formaram a nação norte-americana e moldaram o moderno Reino Unido distinguem claramente o estado do povo, mas não separam claramente o estado da sociedade civil. Na verdade, eles usam ’sociedade’, ’estado’ e ’estado-nação’ praticamente como sinônimos: referem-se à sociedade ’norte-americana’ quando querem dizer o sistema político norte-americano ou o estado norte-americano. Essa prática, juntamente com o fato de que o estado desempenhou um papel menor no desenvolvimento econômico do Reino Unido e dos Estados Unidos do que em outros países, provavelmente explica por que o conceito de estado não é muito utilizado na ciência política anglo-americana e por que o governo é frequumlentemente identificado com a organização do estado, se não com o estado em sentido mais amplo. No entanto, o conceito de estado que eu utilizo é condizente com o novo institucionalismo que se tornou ultimamente tão influente na ciência política anglo-americana. De certo modo, a atribuição de um papel importante às instituições na moldagem do comportamento político e da ação administrativa tem sido uma tradição característica do pensamento político norte-americano desde Woodrow Wilson. (2) 
Minha ênfase neste livro é histórica e sociológica, mais do que apriorística ou da escolha racional. Acredito que esta última abordagem, e particularmente a idéia de que os mecanismos sociais explicam o comportamento, é relevante para o estudo da ação e da responsabilização dos políticos e dos funcionários públicos graduados, mas vejo a política como um fenômeno essencialmente histórico e social que exige, para sua compreensão, a busca sistemática de novos fatos tecnológicos e institucionais que moldam a mudança social e política e definem os novos arranjos sociais e institucionais.(3) É somente empreendendo tal análise histórica e descobrindo novos fatos históricos que se torna possível identificar os mecanismos sociais por trás do comportamento individual e coletivo.
Para ser científico não é necessário ser pessimista. Reconheço o clássico problema da ação coletiva envolvido na reforma da gestão pública: os beneficiários da reforma estão dispersos e desorganizados, enquanto o beneficiário individual tem pouco incentivo para a reforma. No entanto, vejo também o progresso alcançado por muitos países na administração da organização do estado, e não aceito a conclusão pessimista de que as reformas administrativas são impossíveis de serem alcançadas. A combinação de interesse próprio e republicanismo está por trás de tal progresso. 
Este livro tem quatro partes. A Parte I discute a ascensão do estado moderno, a gradual afirmação da democracia, o surgimento dos direitos republicanos e os desafios ao estado representados pela globalização e pela crise fiscal do estado social-democrático. Como este não é um livro de história, cada fase é examinada de forma resumida. Meu interesse está em compreender os antecedentes históricos do novo estado ou sistema de governo que está surgindo no século XXI. Na Parte II, discuto a crise do estado de bem-estar social nos países desenvolvidos e do estado desenvolvimentista nos países em desenvolvimento e, como resposta, a experiência de reforma da gestão pública nos países da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) e em alguns países em desenvolvimento. Concluo essa parte com uma análise da extensão dos mecanismos de responsabilização [accountability] utilizados pelas democracias para controlar funcionários governamentais, entre as quais as ONGs, ou organizações públicas não estatais de responsabilização ou controle social, desempenham um papel estratégico. Na Parte III, defino a reforma da gestão pública e apresento o modelo básico de reforma com o qual venho trabalhando nos últimos anos desde que fui Ministro da Reforma do Estado no Brasil (1995-8). Este modelo inclui uma matriz baseada em uma distinção entre as atividades exclusivas e não exclusivas do estado, nas formas relevantes de propriedade nas democracias modernas e em três formas de administração da organização do estado: a gestão patrimonial, a gestão burocrática e a gestão pública. Discuto as principais instituições organizacionais novas exigidas pela reforma, em particular ’agências e organizações sociais’. Finalmente, na Parte IV discuto alguns aspectos teóricos e políticos da reforma, em especial as relações entre reforma da gestão pública e democracia.
Este não é um livro sobre práticas de administração, mas sobre teoria política e reforma da gestão pública. Fui capaz de escrevê-lo porque, em primeiro lugar, como Ministro da Administração Federal e Reforma do Estado no primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso, conduzi a Reforma da Gestão Pública brasileira de 1995ndash8, e desenvolvi um modelo teórico sobre o assunto que julguei conveniente compartilhar mais amplamente. Meu trabalho no governo brasileiro era elaborar e introduzir uma ’reforma do estado’. No entanto, como reformar o estado envolveria reformar todas as principais instituições, o que estava obviamente além das condições de meu mandato, o escopo de minha ação limitou-se à reforma da gestão pública, desenvolvendo um modelo especial de organização do estado, e baseando todo o empreendimento sobre uma nova concepção dos direitos republicanos. Nesse trabalho, eu me beneficiei da experiência de participar de um debate público nacional. Em segundo lugar, eu me beneficiei do que aprendi com a experiência de outros países, particularmente a do Reino Unido, pois pude contar com o suporte técnico de uma equipe altamente qualificada de consultores britânicos. Em terceiro lugar, pude também contar com o apoio de uma excelente equipe de funcionários públicos graduados e consultores. Em quarto lugar, minha variada formação acadêmica, aliada a meus estudos sobre a classe média profissional ou tecnoburocrática e sobre teoria política, permitiram-me manter um diálogo amplo e estimulante com os profissionais brasileiros que dirigiam agências estatais e com acadêmicos no Brasil e no exterior.
Escrevo muito pouco sobre o Brasil neste livro, mas nunca me esqueço de que vivo em um país em desenvolvimento intermediário enquanto escrevo sobre uma reforma que está ocorrendo principalmente nas democracias avançadas. Sei bem que esses países enfrentam problemas cruciais, mas não são tão graves quanto os enfrentados por meu país. Provavelmente por essa razão, e porque eu estou firmemente convencido de que o progresso econômico e político está ocorrendo apesar de todas as desgraças que as sociedades modernas ainda apresentam, o leitor de um país desenvolvido provavelmente será mais crítico de seu próprio país do que eu. 
Devo agradecimentos a muitas pessoas. Neste prefácio, menciono apenas aquelas envolvidas no desenvolvimento das idéias apresentadas aqui. Em minha equipe brasileira, agradeço em particular a Ângela Santana, Caio Marini, Ciro Cristo, Claudia Costin, Evelyn Levy, Leticia Schwarz, Paulo Modesto, Regina Pacheco, Marianne Nassuno e Nelson Marconi. Os dois últimos ajudaram também na discussão do manuscrito. Entre meus consultores ingleses, devo agradecer a Kate Jenkins, Caren e Eric Caines, e William Plowden. Entre os acadêmicos, conversas com Adam Przeworski, Ben Ross Schneider, Cícero Araujo, Edson de Oliveira Nunes, Fernando Luiz Abrucio, Gilda P. Gouvêa, Guillermo O’Donnell, Laurence Whitehead, Leslie Bethel, Livia Barbosa, Lazlo Bruszt, Marcus Melo, Maria da Conceição Tavares, Nuria Cunill Grau, Peter Spink, Philippe Faucher, Yoshiaki Nakano e Yehezkel Dror foram relevantes de diversas maneiras. Finalmente, quero agradecer a minhas assistentes: Cecilia Heise, que se encarregou da revisão do livro, e Carmen A. Varela. Minha dívida principal é, naturalmente, para com minha mulher, Vera. Devo também mencionar o apoio que recebi do Centro de Pesquisas e Publicações da Fundação Getulio Vargas em São Paulo, e a oportunidade que a Universidade de Oxford me ofereceu em 1999 e 2001 para estudar a reforma britânica enquanto visitava o Nuffield College, St. Anthony’s College, e o Centre for Brazilian Studies.


(1) Habermas (1992) e Rawls (1993) vêem a democracia moderna como se aproveitando das tradições políticas liberais e republicanas.
(2) Guy Peters (1999: 4) observa no pensamento político norte-americano a existência de uma importante tradição institucionalista de origem alemã, começando com Woodrow Wilson (1889) e chegando a Evans, Rueschmeyer e Sckocpol (1985).
(3)Examino a metodologia nas ciências sociais em meu trabalho Os Dois Métodos da Teoria Econômica’ (Bresser-Pereira 2003b)
 
 
 
ORELHA DO LIVRO
 
O título inicial deste livro, escrito e publicado originalmente em inglês, era Building the Republican State, e o subtítulo Democracy and Public Management. Quando o livro estava para ser impresso, a Oxford University Press sugeriu que o subtítulo passasse a ser o título ndash o que aceitei. Mas teria sido melhor conservar o título original, como se faz nesta edição brasileira, porque apenas na sua segunda parte o livro trata da reforma gerencial do Estado (ou reforma da gestão pública) a primeira parte analisa o Estado e a democracia a partir de uma perspectiva de teoria política. O objetivo geral do livro é discutir, do ponto de visita histórico, a construção de um ldquoEstado republicanordquo, ou seja, um Estado forte e capaz, porque, de um lado, é dotado de legitimidade democrática e de eficiência administrativa, e, de outro, porque está apto a se defender contra indivíduos e grupos poderosos que buscam capturá-lo ou privatizá-lo.
O Estado é o sistema constitucional-legal e a organização que o garante. De qualquer ângulo, o Estado é a mais importante instituição existente em uma sociedade organizada politicamente na forma de sociedade civil. É o instrumento de ação coletiva por excelência da sociedade civil ou da nação. Por isso os povos lutam tanto por sua independência política, ou seja, por se transformarem em uma nação dotada de um Estado.
A construção do Estado moderno enquanto sistema constitucional ou regime político vem sendo realizada por seus cidadãos através de um processo de progressiva democratização da sociedade civil e do próprio Estado, que nasce absoluto no século XVI, transforma-se em liberal no século XIX e se torna democrático no século XX. Por outro lado, no plano administrativo, o Estado nasce patrimonialista, transforma-se em burocrático no século XIX e, a partir do último quartel do século XX, inicia a reforma gerencial ndash a segunda grande reforma administrativa do Estado capitalista. Este livro discute essas questões, concentrando-se na democracia social e na reforma gerencial dos nossos dias.
 

 

 

 

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